引言：“三區(qū)三線”是發(fā)揮國土空間規(guī)劃戰(zhàn)略性、引領性、約束性、載體性作用的重要基礎，是國土空間規(guī)劃的核心內容。（三區(qū)”是指城鎮(zhèn)、農(nóng)業(yè)、生態(tài)空間。“三線”是指生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界）

中部地區(qū)的中小城市有其自身的特點，針對當前“三區(qū)三線”劃定存在的問題，本文以復旦設計院承擔的河南省伊川縣國土空間總體規(guī)劃為例，探索與其相適應的“三區(qū)三線”劃定思路和空間管控措施。

一. 劃定“三區(qū)三線”的目的和意義

1.1 “三區(qū)三線”的劃定是落實中央對城市發(fā)展一系列戰(zhàn)略部署的重要措施

黨的十八大以來，中央明確提出“圍繞優(yōu)化國土空間開發(fā)格局，構建科學合理的城市化格局、農(nóng)業(yè)發(fā)展格局、生態(tài)安全格局”。

“三區(qū)三線”的劃定已經(jīng)成為各級政府進行空間治理和土地利用用途管制的重要手段，調控和引導資源配置、集約利用的空間政策工具。

1.2 中部地區(qū)中小城市“三區(qū)三線”的劃定極具緊迫性

我國中部地區(qū)地理位置十分重要，承東啟西，貫通南北，是我國東西南北物流、信息金融等經(jīng)濟生產(chǎn)要素的匯集和擴散中心。但是長期以來，中部地區(qū)發(fā)展速度落后于西部，發(fā)展水平又落后于東部，且中部地區(qū)大城市與中小城市的發(fā)展嚴重失衡。

而近年來，國土空間規(guī)劃提出要推動城市群和都市圈健康發(fā)展，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調發(fā)展，這將為中小城市的發(fā)展帶來了重大機遇。

并且，面對近些年城市空間框架和城市規(guī)?？焖贁U張出現(xiàn)的一系列城市問題，包括生態(tài)用地不斷被蠶食、城市空間快速擴張、城市空間結構有待優(yōu)化、土地資源利用較低效等。

為了保持城市三類空間協(xié)調發(fā)展，既要自上而下落實空間發(fā)展戰(zhàn)略，又要因地制宜、實事求是，協(xié)調好保護與發(fā)展的矛盾，在三類空間的基礎上利用“三線”對國土空間進行主體功能用途管制。

由此可見，“三區(qū)三線”的劃定極具緊迫性，是促進中小城市可持續(xù)發(fā)展的現(xiàn)實需要。

二. 當前“三區(qū)三線”劃定存在的問題

且“三線”劃定過程中雖然有包括主體功能區(qū)規(guī)劃和城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在內的上位規(guī)劃對生態(tài)空間與農(nóng)業(yè)空間格局進行結構性引導，但是從“三線”分布的實際情況看，生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線呈現(xiàn)較為明顯的斑塊化特征，特別在中微觀層面缺少對區(qū)域空間發(fā)展戰(zhàn)略的系統(tǒng)性呼應。

2.3 “三線”劃定由于精度不夠，導致協(xié)調性不強的問題

由于“三線”劃定在基礎數(shù)據(jù)、技術規(guī)范、分類標準、統(tǒng)計體系和圖紙精度等方面的不一致，導致“三線”的協(xié)調性不夠，大量交叉重疊。

2.4 城鎮(zhèn)開發(fā)邊界由于其管控對象的復雜性，其劃定方法與管控手段還存在一定爭議

城鎮(zhèn)開發(fā)邊界是用以約束城市擴張的政策工具，具有控制城市規(guī)模、保護農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間、提高城市公共服務供給效率的作用。

由于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界所控制和引導的對象具有高度復雜性和不確定性，不僅涉及到資源環(huán)境節(jié)約和保護問題，更涉及對城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)村建設發(fā)展規(guī)律的認識問題，因此在劃定方法和管控手段方面還存在一定爭議和困惑。?

三. 伊川縣“三區(qū)三線”劃定實踐探索

伊川縣位于河南省洛陽市東部，是全市第一大縣，總人口和中心城區(qū)規(guī)模均為洛陽市9個縣市的第一名?？h域現(xiàn)狀常住人口79.03萬，戶籍人口92.65萬，戶籍人口城鎮(zhèn)化率49。

城區(qū)臨近洛陽外環(huán)，是洛陽市南門戶，在洛陽市區(qū)30分鐘輻射圈內，鐵路、高速等對外交通體系完備，并且處于洛陽都市圈的核心區(qū)，是連接南部生態(tài)縣、輻射平頂山的樞紐節(jié)點。

縣域生態(tài)基底良好，四山環(huán)繞，擁有伊河國家濕地公園、荊山森林公園等優(yōu)質自然生態(tài)板塊。

近年來伊川縣經(jīng)濟建設取得了快速發(fā)展，成績令人矚目，制造業(yè)和非礦物制品業(yè)發(fā)達，其作為中原城市群的重要組成部分，必須盡快確立自身的功能定位，緊抓國土空間規(guī)劃的發(fā)展機遇，按照資源環(huán)境承載能力狀況和開發(fā)強度控制要求，兼顧城鎮(zhèn)布局和功能優(yōu)化的彈性需要，合理劃定“三區(qū)三線”，在此基礎上開展新總體規(guī)劃的謀篇布局。

3.1 伊川縣空間現(xiàn)狀特征及存在的問題

3.1.1 中心城區(qū)的空間結構已基本形成，但未來發(fā)展的后備資源有限

伊川縣新一輪城市總體規(guī)劃促進城市空間發(fā)展從拓展增長走向優(yōu)化提升，指明了城市發(fā)展方向為：向北為主、向東為輔，中心城區(qū)由老城區(qū)、北部的生態(tài)科技園區(qū)、東部的產(chǎn)城融合區(qū)構成。

目前，“一心、二軸、三區(qū)”的中心城區(qū)空間結構已基本形成，但是根據(jù)伊川縣“七成農(nóng)林用地、二成建設用地、一成未利用地”的用地結構特征，其未來發(fā)展的后備資源有限，亟需在新的空間規(guī)劃形勢下為其謀劃發(fā)展。

3.1.2 縣域生態(tài)基底良好，生態(tài)結構有待完善

縣域內河流水系較為發(fā)達，大小河流（涌）眾多，水域面積22.35平方公里、濕地面積2.15平方公里，約占全縣土地面積的2.11％和0.20％，全縣森林覆蓋率8.81，為伊川的園林綠地建設提供了良好的生態(tài)環(huán)境。

但是隨著城市發(fā)展在伊川縣中心城區(qū)北部的快速推進，“龍鳳山—龍門山—萬安山”生態(tài)隔離帶受侵占較多，同時，森林、濕地、草地等生態(tài)體系受城市擴張的影響，破碎化程度不斷加大，亟需構建“生態(tài)廊道—生態(tài)綠地”內外貫穿的多層次生態(tài)網(wǎng)絡體系。

3.1.3 耕保任務嚴峻，農(nóng)村居民點土地集約水平不高

據(jù)“三調”數(shù)據(jù)顯示，2019年伊川縣，耕地面積低于耕地預期保護目標，耕地保有量有部分尚未達到預期保護目標，耕地保護任務嚴峻，面臨著中部地區(qū)常有的保耕和發(fā)展的矛盾問題。

且現(xiàn)狀全縣人均農(nóng)村居民點用地面積為280.72平方米，高于全省平均水平258.9平方米；略低于洛陽市平均水平282.50平方米，和洛陽市與《河南省社會主義新農(nóng)村村莊建設規(guī)劃導則》所規(guī)定最高不能超過150平方米/人的標準差距很大。農(nóng)村居民點土地集約水平有待改善。

伊川縣人均農(nóng)村居民點面積與洛陽市、河南省對比情況?

3.2 伊川縣“三區(qū)三線”的劃定思路

3.2.1 戰(zhàn)略引領，構建理想格局

伊川縣自身發(fā)展基礎較好，是中原城市群的第三梯隊城市，是副中心近郊重要發(fā)展級。城市群內部城市有較多聯(lián)系，與東部中西部主要區(qū)域中心城市也有較多聯(lián)系。

國家戰(zhàn)略、河南省重點戰(zhàn)略對洛陽打造副中心城市的發(fā)展定位及要求為：輻射豫西北、聯(lián)動晉東南；伊川的發(fā)展使命為：支撐洛陽市連通豫北、輻射豫南、帶動豫西的重要通道和節(jié)點，成為助力洛陽支持中原城市群高質量發(fā)展的重要增長極。

在洛陽都市圈規(guī)劃（2019-2035）中，伊川是“一中心六組團”的中心城區(qū)外圍最大的南部組團，承接洛陽中心城區(qū)產(chǎn)業(yè)轉移、內外交通連接、打通生態(tài)格局的區(qū)域職能。隨著洛陽定位的提升，伊川將成為中原城市群中更加活躍的區(qū)域節(jié)點。

以上戰(zhàn)略規(guī)劃在構建伊川縣城市理想空間格局方面形成共識，為“三區(qū)三線”的劃定提供了重要依據(jù)及指導。

伊川縣在河南省重大發(fā)展戰(zhàn)略中的關系?

生態(tài)敏感性評價圖

3.2.3 多規(guī)合一，協(xié)調整合邊界

在初步劃定伊川縣生態(tài)保護紅線和永久基本農(nóng)田保護紅線的基礎上，梳理建設用地空間，解決建設用地與生態(tài)用地的規(guī)模與邊界統(tǒng)一問題。

建設用地的梳理重點是“多規(guī)合一”，即將城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃等多項規(guī)劃圖形數(shù)據(jù)統(tǒng)一到GIS平臺開展圖斑差異分析，得出建設用地和非建設用地不一致的圖斑，同時在GIS平臺落實重點項目用地空間。

之后，將建設用地圖斑與已初步劃定的生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線疊加，針對不一致的差異圖斑進行分類處理，以“城市緊湊布局、土地節(jié)約集約利用”為原則，落實建設用地的調入調出方案，消除規(guī)劃矛盾，形成一致的建設用地、基本農(nóng)田與生態(tài)用地空間，進一步明確生態(tài)保護紅線、永久基本農(nóng)田紅線、城市開發(fā)邊界。

“多規(guī)”圖斑差異分析圖縣域近年重點建設項目分布圖

縣域三類空間適宜性分區(qū)圖

空間管制分區(qū)圖

2. 伊川縣實行三類空間的分類管控要求建議

1 生態(tài)空間管控要求

對縣域內部的生態(tài)空間進行分級分類，對生態(tài)保護紅線和一般生態(tài)空間實施差別化管控。對于伊河國家濕地公園生態(tài)保護紅線細化允許、限制和禁止的人類活動類型的規(guī)模、強度、布局和環(huán)境要求等條件，制定準入正面、負面清單；對于其他一般生態(tài)區(qū)，按依法依規(guī)、限制開發(fā)的要求進行管理。

2 農(nóng)業(yè)空間管控要求

對于縣域內的一般耕地，也應該加強對其的保護，并且根據(jù)國土空間適宜性以及伊川縣未來發(fā)展結構，科學合理引導農(nóng)業(yè)結構調整。

3 城鎮(zhèn)空間管控要求

城鎮(zhèn)空間是具有一定管理難度的復雜區(qū)域，伊川縣在開展分區(qū)規(guī)劃、專項規(guī)劃、詳細規(guī)劃等相關規(guī)劃編制工作的時候，不得突破已經(jīng)劃定并批準的城鎮(zhèn)開發(fā)邊界；且城鎮(zhèn)開發(fā)邊界一經(jīng)劃定批準，不得擅自修改，確需修改的，應按程序報相應審批機關批準。